Lähtikö Mykkänen Risto Rytin tielle? Allekirjoitettu GCM-paperi ei sido Suomea

Oikeuskanslerilta tuli päätös Marrakeshissa 10.-12.12. puheenaolleesta YK:n siirtolaisuus-protokollasta, GCM-”sopimuksesta”, eikä se siis ole valtiosopimus Suomen laissa tunnetulla tavalla, vaan ilmeisesti jonkinlainen aatteellinen manifesti, siis mielipidekirjallisuutta vähän niinkuin Trumpin twiittaukset, eikä sido Suomea vaikka ministeri Kai Mykkänen onkin istunut Marrakeshissa saman pöydän ääressä YK:n jäsenmaiden edustajien kanssa. Löysimmekin ennakkotapauksen, jossa Suomen nimissä on lyöty kättä päälle, mutta ei ole viety allekirjoitettua paktia Suomea laillisesti sitovalle tasolle: Presidentti Risto Rytin ja Saksan ulkoministeri Joachim Ribbentropin paljonpuhuttu ”sopimus”, joka lakkasi olemasta presidentin vaihduttua.

Suomi irtautui Saksan tieltä vuonna 1944 vaihtamalla siis henkilön, joka oli henkilökohtaisella allekirjoituksellaan tehnyt sitoumukset Hitlerin ulkoministerin kanssa. Rinnastuksella viittaan siihen, että pääsemme nytkin pois Saksan valitsemalta tieltä vaihtamalla Mykkäsen ja Soinin tilalle toiset henkilöt.

GCM:n sitovuudesta kysyi oikeuskanslerilta kansanedustaja Ville Tavio (PS). Oikeuskanslerin päätös Tavion kanteeseen tukee hallituksen ja ulkoministeri Timo Soinin kantaa, ettei GCM-protokolla ole Suomea sitova valtiollinen sopimus, eikä sen käsittely eduskunnan täysistunnossa ja perustuslakivaliokunnassa ollut siten tarpeellista. Tämä tarkoittaa myös sitä, että GCM:n tekstin huomioonottaminen esm. lainsäädännössä on tarpeetonta koska se ei ole sopimus, vaan siis eräänlainen aatteellinen manifesti vailla juridista sitovuutta.

Tavio toteaakin, että GCM:n noudattaminen onkin vain seuraavien hallitusten poliittisen tahdon varassa.

Linkki Ville Tavion blogiin.

Tässä vielä oikeuskanslerin ratkaisu:

RATKAISU

Oikeusohjeet

Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Eduskunta hyväksyy kuitenkin kansainväliset velvoitteet ja niiden irtisanomisen sekä päättää kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamisesta siltä osin kuin tässä perustuslaissa säädetään. Sodasta ja rauhasta presidentti päättää eduskunnan suostumuksella.

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen. Eduskunnan hyväksyminen vaaditaan myös tällaisen velvoitteen irtisanomiseen.

Perustuslain 97 §:n 1 momentin mukaan eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan tulee pyynnöstään ja muutoinkin tarpeen mukaan saada valtioneuvostolta selvitys ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevista asioista. Eduskunnan suuren valiokunnan tulee vastaavasti saada selvitys muiden asioiden valmistelusta Euroopan unionissa. Puhemiesneuvosto voi päättää selvityksen ottamisesta keskusteltavaksi täysistunnossa, jolloin eduskunta ei kuitenkaan tee päätöstä asiasta.

Jatkuu mainoksen jälkeen.

Asian arviointi

Perustuslain 93 ja 94 §:n käsitteitä valtiosopimus tai muu kansainvälinen velvoite ei ole perustuslaissa tai muussakaan lainsäädännössä määritelty (ks. UM:n valtiosopimusopas, s. 13). Valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen (SopS 32 ja 33/1980; ”Wienin yleissopimus”) 2 artiklan mukaan ”valtiosopimus tarkoittaa kansainvälistä välipuhetta, joka on tehty kirjallisesti valtioiden välillä ja joka on kansainvälisen oikeuden alainen siihen kat­somatta, sisältyykö se yhteen tai kahteen taikka useampaan toisiinsa liittyvään asiakirjaan ja riippumatta siitä käytetystä nimityksestä”.

Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että kansainvälisen oikeuden alaisuus merkitsee sitä, että tarkoituksena on tullut olla tarkoitus luoda kansainvälisen oikeuden alaisia velvoitteita. Jos tällaista tarkoitusta ei ole, syntynyt asiakirja ei ole valtiosopimus (Aust, Modern Treaty Law and Practice, Cambridge University Press 2013, s. 17). Asiakirjaan sisältyvän nimenomaisen maininnan sen oikeudellisesta sitomattomuudesta tulisi olla ratkaiseva sen suhteen, mikä asema asiakirjalle on ollut tarkoitus antaa (emt., s. 33).

Myös ulkoministeriön julkaiseman valtiosopimusoppaan mukaan valtiosopimuksen määritelmään sisältyy ajatus siitä, että valtiosopimus luo kansainvälisen oikeuden alaisia oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka sitovat osapuolia kansainvälisen oikeuden subjekteina. Kansainvälisen asiakirjan nimikkeellä ei siis yleensä ole ratkaisevaa merkitystä harkittaessa sitä, onko kysymyksessä valtiosopimus, vaan tämän ratkaisee asiakirjan sisältö ja sen sitovuus ja velvoittavuus.

Valtiosopimusoppaan mukaan ”perustuslaissa tarkoitettuna valtiosopimuksena tai muuna kansainvälisenä velvoitteena voidaan pitää vain sopimuksia tai velvoitteita, jotka sitovat Suomea valtiona. Siten esimerkiksi viranomaisten väliset sopimukset, joita ei tehdä hallituksen nimissä ja joissa sovitaan viranomaisten välisen yhteistyön yleisistä toimintalinjoista tai yhteisistä tavoitteista, eivät ole perustuslaissa tarkoitettuja valtiosopimuksia tai muita kansainvälisiä velvoitteita.” (s. 14)

Eduskunnalle annettujen E-kirjeen ja E-jatkokirjeen mukaan kompakti ei ole oikeudellisesti sitova. Tämä on myös todettavissa itse asiakirjan 7. kohdasta, jonka mukaan ”tässä globaalissa kompaktissa esitetään oikeudellisesti sitomaton yhteistyökehys [—]” (”this Global Compact presents a non-legally binding, cooperative framework [—]”). Myöskään asiakirjassa pääosin käytetty terminologia ei viittaa kansainvälisoikeudellisesti sitovaksi aiottuun asiakirjaan. Siinä on esimerkiksi käytetty sitoumuksista tai sitoutumisesta pääasiallisesti oikeudellisesti sitomattomille yhteistyöpöytäkirjoille ominaista termiä ”commitment” tai ”commit” valtiosopimuksille ominaisen velvoitetta tarkoittavan termin ”obligation” sijaan (ks. ulkoministeriön julkaisema valtiosopimussanasto).

Joiltakin osin asiakirja sisältää myös ennemmin valtiosopimuksille ominaista terminologiaa, esimerkiksi asiakirjan johdannosta on käytetty englanninkielistä valtiosopimuksille ominaista termiä ”preamble” oikeudellisesti sitomattomille asiakirjoille ominaisen termin ”introduction” sijaan.

Tällaiset yksittäiset poikkeukset eivät kuitenkaan anna minulle oikeudellisia perusteita katsoa asiakirjan olevan oikeudellisesti sitova valtiosopimus tai kansainvälinen velvoite toisin kuin eduskunnalle annetuissa E- ja E-jatkokirjeessä on katsottu. Kysymyksessä oleva asiakirja on siten ennemminkin oikeudellisesti sitomattomiin yhteistyöpöytäkirjoihin rinnastuva eikä perustuslain 93 ja 94 §:ssä tarkoitettu valtiosopimus tai muu kansainvälinen velvoite. Sillä, että joissain valtioissa valtiosääntö mahdollisesti vaatii tämänkaltaisen asiakirjan käsittelyä parlamentissa, ei ole merkitystä arvioitaessa asiakirjan valmistelua ja käsittelyä Suomen perustuslain vaatimusten kannalta.

Valtiosopimusoppaan mukaan tietoja tulisi antaa eduskunnalle ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävistä sopimuksista ja yhteisymmärryspöytäkirjoista (s.82). Kiinnitän tässä yhteydessä huomiota vielä siihen, että käytettävissä olevien tietojen perusteella eduskuntaa on informoitu kompaktista ja sitä koskevasta neuvotteluprosessista. UM:n E-jatkokirjeessä todetaan, että ”koska kysymys muuttoliikkeestä on poliittisesti tärkeä, valtioneuvosto pitää erittäin tärkeänä, että eduskunnan suuri valiokunta 15.6.2018 ja 7.9.2018, ulkoasiainvaliokunta 12.6.2018 ja hallintovaliokunta 5.9.2018 käsittelivät kompaktia. Valiokunnilla ei ollut huomauttamista hallituksen kantaan”.

Kyseisen jatkokirjeen mukaan ”[—] valtioneuvosto pitää johdonmukaisena sekä Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan mukaisena, että Suomi hyväksyy neuvottelutuloksen ja osallistuu korkean tason hallitustenväliseen konferenssiin Marokon Marrakeshissa 10.-12.12.2018. YK:n yleiskokouksessa Suomi äänestää loppuasiakirjan hyväksymisen puolesta”. Ulkoasiainvaliokunta on sittemmin ottanut asian käsittelyyn omana asiana O 51/2018 vp ja hyväksynyt 22.11.2018 kannanoton, jonka mukaan ”ulkoasiainvaliokunta pitää valtioneuvoston toimintalinjaa asiassa perusteltuna” (Pöytäkirja UaVP 90/2018 vp).

Edellä esitetyn perusteella katson, että minulla ei käytettävissä olevien tietojen perusteella ole aihetta epäillä kenenkään valvontavaltaani kuuluvan menetelleen lainvastaisesti, kun kantelujen kohteena olevaa asiakirjaa ei ole saatettu eduskunnan hyväksyttäväksi tai muutoin käsitelty perustuslain 93 ja 94 §:ssä tarkoitettuna valtiosopimuksena tai muuna kansainvälisenä velvoitteena. Kantelut eivät siten anna aihetta toimenpiteisiin.

Vastaukseni toimitetaan tiedoksi ulkoministeriölle.

Oikeuskansleri Tuomas Pöysti

Vanhempi oikeuskanslerinsihteeri Laura Pyökäri

1 Comment

  1. Nestori
    12.12.2018 19:30

    Emme siis sitoutuneet mihinkään, mutta odotellaanpa hetki niin maahan kuskataan 10 000 siirtolaista ”kun meidän on pakko koska olemme hyväksyneet GCM-sopimuksen”.

    Vastaa

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista.

Scroll to top